Oleh : Abdul Rasid Halik., S.H.
Indonesia negara kepulauan terbesar dunia, namun hukum pembangunannya masih didominasi perspektif daratan yang menyingkirkan keadilan maritim konstitusional.
1. Paradoks Konstitusi: Negara Kepulauan Diakui, Daerah Kepulauan Diabaikan
Indonesia memperoleh legitimasi sebagai negara kepulauan melalui Pasal 25A UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menegaskan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan negara kepulauan yang berciri Nusantara. Paradoks itu semakin nyata ketika Indonesia dikenal sebagai negara kepulauan terbesar di dunia, tetapi hingga kini belum memiliki kerangka hukum yang secara
komprehensif mengatur daerah kepulauan. Dalam beberapa tahun terakhir, desakan pembentukan Undang-Undang Daerah Kepulauan terus menguat. Pada 2026, DPR RI bahkan membentuk Panitia Khusus (Pansus) RUU Daerah Kepulauan sebagai tindak
lanjut atas tuntutan berbagai pemerintah daerah kepulauan. Fakta tersebut menunjukkan bahwa persoalan ini bukan lagi sekadar aspirasi politik daerah, melainkan telah menjadi kebutuhan konstitusional nasional.
Jimly Asshiddiqie mengingatkan bahwa konstitusi tidak boleh berhenti sebagai
constitutional text, melainkan harus menjadi living constitution yang hidup melalui kebijakan negara. Dengan demikian, pengakuan Indonesia sebagai negara kepulauan hanya akan bermakna apabila diterjemahkan ke dalam desain pemerintahan, fiskal, dan pembangunan yang berpihak pada karakter wilayah kepulauan.
ADVERTISEMENT
SCROLL TO RESUME CONTENT
Ketentuan konstitusional tersebut bukan sekadar pengakuan geografis,
melainkan amanat agar seluruh kebijakan pembangunan disusun berdasarkan karakter kepulauan. Ironisnya, setelah lebih dari dua dekade reformasi, paradigma pembangunan nasional masih didominasi logika daratan. Jalan raya, kawasan industri,
pusat perdagangan, hingga distribusi anggaran lebih banyak dirancang berdasarkan kebutuhan wilayah kontinental dibanding wilayah kepulauan. Akibatnya, daerah-daerah
kepulauan tetap menjadi halaman belakang pembangunan nasional meskipun justru merekalah penjaga batas terdepan kedaulatan negara.
Paradoks tersebut menunjukkan adanya jurang antara das sollen dan das sein. Konstitusi telah mengakui identitas Indonesia sebagai negara kepulauan, tetapi implementasi kebijakan tidak pernah benar-benar menjadikan karakter kepulauan sebagai fondasi perencanaan hukum maupun pembangunan. Pemerintah lebih sering memperlakukan laut sebagai pemisah antarpulau, bukan sebagai ruang hidup yang menyatukan wilayah Nusantara. Cara pandang demikian menghasilkan berbagai regulasi yang mengabaikan biaya logistik, akses pelayanan publik, serta kebutuhaninfrastruktur laut yang menjadi persoalan utama masyarakat kepulauan.
Paradoks tersebut semakin tajam ketika negara secara konsisten mendeklarasikan visi Indonesia sebagai Poros Maritim Dunia, mengembangkan konsep ekonomi biru (blue economy), serta menempatkan sektor kelautan sebagai salah satu mesin pertumbuhan ekonomi nasional. Namun, pada saat yang sama, paradigma pembangunan nasional masih berangkat dari cara pandang negara daratan (land-based development). Laut lebih sering diposisikan sebagai ruang yang harus diseberangi daripada sebagai ruang hidup, ruang produksi, dan ruang integrasi nasional. Akibatnya, prioritas pembangunan masih bertumpu pada jalan raya, kawasan industri, dan konektivitas daratan, sementara pelabuhan, transportasi antarpulau, infrastruktur pesisir, dan jaringan logistik maritim belum memperoleh perhatian yang sebanding. Negara berbicara tentang masa depan maritim, tetapi kebijakan pembangunannya masih bergerak di atas logika kontinental. Paradoks inilah yang memperlihatkan bahwa pengakuan konstitusional terhadap Indonesia sebagai negara kepulauan belum diikuti oleh perubahan paradigma pembangunan nasional.
Lebih jauh, absennya Undang-Undang Daerah Kepulauan memperlihatkan lemahnya komitmen negara dalam menerjemahkan amanat konstitusi. Berbagai daerah kepulauan hanya diposisikan sebagai daerah administratif biasa, padahal mereka menghadapi tantangan yang sama sekali berbeda dengan daerah daratan. Pemerintahan daerah harus melayani masyarakat yang tersebar di pulau-pulau kecil dengan biaya transportasi tinggi, keterbatasan tenaga kesehatan, rendahnya akses pendidikan, hingga minimnya konektivitas ekonomi. Namun sistem transfer keuangan, indikator pembangunan, bahkan evaluasi kinerja pemerintah daerah tetap menggunakan parameter yang seragam.
Keseragaman tersebut sesungguhnya bertentangan dengan prinsip keadilan substantif. Memperlakukan kondisi yang berbeda dengan ukuran yang sama bukanlah bentuk persamaan, melainkan ketidakadilan yang dilegalkan melalui kebijakan. Negaraseolah menghendaki hasil pembangunan yang setara, tetapi menolak memberikan instrumen hukum yang berbeda bagi daerah yang memiliki karakter geografis luar biasa. Akibatnya, daerah kepulauan selalu memulai pembangunan dari titik yang lebihberat dibanding daerah daratan.
Dalam perspektif hukum tata negara, kondisi tersebut merupakan bentuk constitutional omission, yaitu kelalaian negara menjalankan amanat konstitusi melalui pembentukan regulasi yang diperlukan. Konstitusi tidak cukup hanya dibaca sebagai teks normatif, tetapi harus diwujudkan dalam kebijakan konkret yang menjamin pemerataan pembangunan. Selama daerah kepulauan belum memperoleh pengaturan khusus, pengakuan Indonesia sebagai negara kepulauan berpotensi berhenti sebagai simbol tanpa makna praktis. Konstitusi akhirnya berubah menjadi dokumen retoris yang indah dibacakan dalam pidato kenegaraan, tetapi gagal dirasakan manfaatnya oleh masyarakat yang hidup di pulau-pulau terluar.
2. Sentralisasi Berkedok Pemerataan: Ketika Laut Menjadi Alasan Ketertinggalan yang Dipelihara
Salah satu persoalan paling mendasar dalam pembangunan daerah kepulauan adalah kuatnya paradigma sentralistik yang membungkus dirinya dengan narasi pemerataan. Pemerintah sering mengklaim bahwa seluruh daerah diperlakukan sama melalui kebijakan nasional yang seragam. Padahal keseragaman tidak identik dengan keadilan. Dalam teori keadilan distributif, perlakuan yang sama terhadap kondisi yang berbeda justru melahirkan diskriminasi struktural. Daerah kepulauan memerlukan pendekatan hukum yang berbeda karena karakter geografisnya menimbulkan konsekuensi administratif, fiskal, dan sosial yang tidak ditemukan pada wilayah daratan.
Data pembangunan menunjukkan bahwa wilayah kepulauan menghadapi tantangan yang jauh lebih kompleks dibanding daerah daratan. Publikasi statistik terbaru BPS memperlihatkan bahwa pembangunan wilayah kepulauan selalu berkaitan dengan persoalan konektivitas, pemerataan pelayanan publik, serta biaya logistik yang tinggi. Karakteristik geografis tersebut menjadikan ukuran pembangunan yang seragam tidak lagi memadai untuk menilai keberhasilan daerah kepulauan. Misalkan Maluku, Maluku Utara, Kepulauan Riau, Nusa Tenggara Timur, hingga Kepulauan Talaud menghadapi persoalan serupa: biaya transportasi antarpulau yang tinggi, distribusi guru dan tenaga kesehatan yang tidak merata, serta ketergantungan pada pelabuhan sebagai urat nadi pelayanan publik. Persoalan tersebut tidak dijumpai dalam skala yang sama pada sebagian besar daerah daratan.
Realitas memperlihatkan bahwa sebagian besar indikator pembangunan nasional masih berorientasi pada kemudahan akses daratan. Jalan nasional, konektivitas kendaraan bermotor, kawasan industri, bahkan indikator kemiskinan lebih mudah dicapai oleh daerah kontinental dibanding daerah kepulauan. Ketika ukuran keberhasilan tersebut diterapkan secara seragam, daerah kepulauan hampir selalu berada pada posisi tertinggal. Bukan karena pemerintah daerah gagal bekerja, tetapi karena instrumen penilaiannya sejak awal tidak mempertimbangkan karakter wilayah kepulauan.
Persoalan semakin kompleks ketika distribusi anggaran pembangunan belum sepenuhnya memasukkan variabel kemahalan konstruksi, biaya transportasi laut, penyebaran penduduk antarpulau, serta kebutuhan pelayanan publik lintas pulau. Akibatnya, pemerintah daerah harus membagi sumber daya yang terbatas untuk menjangkau wilayah yang sangat luas. Biaya membangun satu sekolah, satu puskesmas, atau satu pelabuhan di daerah kepulauan dapat berkali-kali lipat lebihmahal dibanding wilayah daratan. Namun formula anggaran tidak selalu mengakomodasi kenyataan tersebut.
Dalam konteks ini, laut berubah menjadi paradoks. Di atas kertas, laut disebut sebagai masa depan ekonomi Indonesia melalui konsep ekonomi biru, poros maritim dunia, dan pembangunan berbasis kelautan. Akan tetapi, dalam praktik penyusunan kebijakan fiskal maupun kelembagaan, laut justru diperlakukan sebagai beban administrasi. Negara menikmati potensi ekonomi laut, tetapi belum sepenuhnya menanggung biaya sosial yang dialami masyarakat kepulauan.
Paradigma pembangunan yang berorientasi daratan tersebut sesungguhnya merupakan warisan cara berpikir yang menempatkan pusat pertumbuhan ekonomi dan kekuasaan pada wilayah kontinental, sedangkan laut dipandang sekadar jalur transportasi dan batas geografis. Cara pandang demikian tidak lagi sejalan dengan identitas Indonesia sebagai negara kepulauan yang diakui dalam Pasal 25A UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam perspektif archipelagic state, laut bukanlah pemisah antarpulau, melainkan perekat ruang hidup nasional yang menghubungkan aktivitas ekonomi, pelayanan publik, pertahanan, dan pemerintahan. Namun, kebijakan fiskal dan pembangunan masih memperlakukan laut sebagai faktor yang meningkatkan biaya, bukan sebagai aset strategis yang harus menjadi orientasi utama pembangunan. Akibatnya, ketertinggalan daerah kepulauan bukan semata-mata disebabkan oleh kondisi geografis, melainkan oleh politik hukum pembangunan yang belum mampu keluar dari paradigma negara daratan.
Ketimpangan ini juga memiliki dimensi konstitusional. Pasal 18A dan Pasal 18B UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menghendaki adanya pengaturan hubungan kewenangan yang memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Norma tersebut memberikan ruang konstitusional bagi pembentukan regulasi khusus mengenai daerah kepulauan. Sayangnya, ruang tersebut belum dimanfaatkan secara optimal. Akibatnya, sentralisasi kebijakan tetap berlangsung melalui mekanismeadministratif yang seragam.
Kondisi demikian menunjukkan bahwa ketertinggalan daerah kepulauan bukan sekadar persoalan geografis, melainkan produk politik hukum. Ketika pembentuk undang-undang memilih mempertahankan sistem yang tidak sensitif terhadap karakter kepulauan, negara sesungguhnya sedang mereproduksi ketimpangan secara legal. Ketidakadilan tidak lagi lahir karena kurangnya anggaran semata, tetapi karena desain hukum yang gagal mengenali realitas sosial masyarakat kepulauan.
Lebih jauh lagi, pengabaian terhadap daerah kepulauan berpotensi mengancam integrasi nasional. Pulau-pulau kecil terluar merupakan garda depan kedaulatan negara. Apabila masyarakat yang tinggal di wilayah tersebut terus merasakan ketimpangan pelayanan publik, rasa memiliki terhadap negara dapat mengalami erosi. Nasionalisme tidak tumbuh hanya melalui simbol bendera atau lagu kebangsaan, tetapi melalui kehadiran negara dalam kehidupan sehari-hari. Ketika negara hanya hadir dalam bentuk regulasi tanpa pelayanan yang memadai, maka konstitusi kehilangan daya hidupnya sebagai kontrak sosial.
Oleh sebab itu, pembentukan Undang-Undang Daerah Kepulauan bukanlah tuntutan sektoral dari daerah tertentu, melainkan kebutuhan konstitusional bangsa. Regulasi tersebut harus mengatur desain fiskal khusus, pembagian kewenangan berbasis kepulauan, afirmasi pelayanan publik, pembangunan konektivitas laut, hingga perlindungan masyarakat pesisir dan pulau-pulau kecil. Tanpa langkah tersebut, jargon Indonesia sebagai negara maritim hanya akan menjadi slogan politik yang berulang setiap pergantian pemerintahan tanpa menghasilkan transformasi yang nyata.
3. Saatnya Konstitusi Berlayar: Membangun Indonesia dari Laut, Bukan Sekadar Melihat Laut
Perdebatan mengenai daerah kepulauan sesungguhnya bukan hanya persoalan administratif, tetapi menyangkut arah masa depan konstitusi Indonesia. Pertanyaan mendasarnya sederhana: apakah Indonesia benar-benar ingin menjadi negara kepulauan, atau sekadar negara daratan yang dikelilingi laut? Jawaban atas pertanyaan tersebut tercermin dari politik hukum yang dibangun oleh negara.
Selama ini pembangunan masih bergerak dari pusat menuju pinggiran dengan asumsi bahwa seluruh wilayah memiliki kebutuhan yang sama. Padahal paradigma negara kepulauan justru menuntut pembangunan dimulai dari laut sebagai ruang pemersatu bangsa. Laut harus dipandang sebagai penghubung kehidupan ekonomi, sosial, budaya, pertahanan, dan pelayanan publik. Dengan paradigma tersebut, keberadaan daerah kepulauan tidak lagi dianggap sebagai beban fiskal, melainkan investasi strategis bagi masa depan Indonesia.
Perubahan menuju negara maritim tidak cukup diwujudkan melalui pembangunan pelabuhan, tol laut, atau penambahan armada transportasi laut. Transformasi yang lebih mendasar adalah perubahan paradigma politik hukum pembangunan dari landoriented development menuju ocean-oriented development. Kontradiksi selama ini juga tampak pada indikator pembangunan nasional yang masih didominasi ukuran berbasis daratan, seperti panjang jalan nasional, akses kendaraan bermotor, dan kawasan industri, sementara indikator yang mencerminkan karakter negara maritim—konektivitas antarpulau, kualitas pelabuhan, biaya logistik maritim, serta akses pelayanan publik di pulau-pulau kecil—belum menjadi ukuran utama keberhasilan pembangunan. Akibatnya, daerah kepulauan terus dinilai dengan parameter yang tidak sesuai dengan realitas geografisnya. Jika Indonesia sungguhsungguh ingin menjadi negara maritim, maka laut harus ditempatkan sebagai pusat perencanaan pembangunan nasional, bukan sekadar ruang yang menghubungkan daratan. Dengan paradigma tersebut, laut tidak lagi dipandang sebagai hambatan geografis, melainkan sebagai aset strategis yang menentukan kedaulatan, pemerataan ekonomi, dan integrasi nasional.
Reformasi hukum menjadi agenda yang tidak dapat ditunda. Pembentukan Undang-Undang Daerah Kepulauan harus ditempatkan sebagai prioritas legislasi nasional. Regulasi tersebut perlu memberikan pengakuan terhadap karakteristik kepulauan dalam sistem pemerintahan daerah, pengelolaan keuangan, pembangunan infrastruktur, pelayanan pendidikan dan kesehatan, serta perlindungan masyarakat pesisir. Hukum harus hadir bukan sekadar mengatur, tetapi juga memperbaiki ketimpangan yang selama ini berlangsung.
Selain itu, pemerintah perlu mengubah indikator keberhasilan pembangunan. Ukuran kemajuan daerah kepulauan tidak dapat disamakan dengan daerah daratan. Akses antarpulau, keterjangkauan transportasi laut, kualitas pelabuhan, pemerataan pelayanan publik, dan ketahanan masyarakat pesisir harus menjadi indikator utama dalam evaluasi pembangunan nasional. Dengan demikian, keberhasilan tidak lagi diukur hanya dari panjang jalan beraspal atau jumlah kawasan industri, tetapi juga dari kemampuan negara menghadirkan keadilan bagi seluruh wilayah kepulauan.
Perubahan politik hukum tidak akan lahir tanpa tekanan intelektual yang konsisten. Sejarah menunjukkan bahwa banyak reformasi konstitusi berawal dari keberanian mengkritik paradigma lama yang tidak lagi relevan dengan kebutuhan masyarakat. Kita lihat dalam RPJMN 2025–2029 mulai menempatkan wilayah kepulauan sebagai salah satu simpul pertumbuhan ekonomi nasional dan kawasan strategis perbatasan. Bappenas menegaskan pentingnya penguatan konektivitas, investasi, dan pembangunan wilayah kepulauan sebagai bagian dari strategi memperkuat kedaulatan maritim Indonesia. Namun, agenda pembangunan tersebut membutuhkan fondasi hukum yang kokoh melalui pengaturan khusus mengenai daerah kepulauan agar tidak berhenti sebagai dokumen perencanaan semata.
Pada akhirnya, Indonesia tidak kekurangan laut, tidak kekurangan pulau, dan tidak kekurangan sumber daya. Yang masih kurang adalah keberanian politik untuk menjadikan konstitusi sebagai kompas pembangunan. Negara tidak boleh terus membanggakan status sebagai negara kepulauan di forum internasional sementara masyarakat kepulauan masih menghadapi ketimpangan yang diwariskan oleh kebijakan yang berorientasi daratan.
Konstitusi harus berhenti menjadi teks yang hanya mengakui laut sebagai identitas nasional. Ia harus berlayar menjadi instrumen keadilan yang mampu mengubah kehidupan masyarakat kepulauan secara nyata. Sebab negara kepulauan tanpa keadilan bagi daerah kepulauan hanyalah ironi konstitusional. Dan hukum yang gagal mengantarkan keadilan kepada wilayah terdepan bangsa sesungguhnya sedang kehilangan makna paling hakiki dari keberadaannya.(*)
